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央行报告里提到的地方政府“隐性债务高、存在强烈融资冲动”,这是怎么回事?

发布时间:2018-11-02 22:56:02    来源:国是直通车

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  11月2日,中国央行公布一份厚达近200页的《中国金融稳定报告2018》。与过往报告不同的是,今年的金融稳定报告进行了大规模改版,增加了大篇幅与金融稳定及风险分析相关的、前瞻性的内容,可谓“有血有肉”。同时设23个专题,揭示风险、解读政策。

  正是这份报告,央行在“地方政府隐性债务分析”专题中,多次以“某省”为例点出问题,词锋犀利,毫不回避。

  央行称,近年来地方各级政府加快建立规范的举债融资机制,积极发挥政府规范举债对经济社会发展的支持作用,防范化解财政金融风险,取得了阶段性成效,地方政府债务规模得到有效控制。但当前一些地方政府违法违规举债行为仍然存在,地方政府具有实际偿付责任的新型隐性债务发展情况值得关注。应当进一步规范地方政府的举债行为,切实防范化解地方债务风险。

  报告认为,中国地方政府隐性债务存在五大方面风险:

  ――其一,供需两方面因素导致地方政府债务规模控制难度大。一方面地方政府融资需求强烈,另一方面金融机构也倾向于向有政府背景的项目提供融资:金融机构普遍存在 “政府信用幻觉”,认为政府的项目有财政兜底,资产质量较高。

  在对某省份的调研显示,该省民间投资持续下滑,政府投资成为拉动经济的主要动力,财政收支缺口逐年扩大,该省五分之三以上的县市对上级补助的依赖度超过70%,普遍存在强烈的融资冲动,全省信贷资源不断向政府信用项目倾斜。在中国大力降杠杆的背景下,全省超半数的银行机构2017年涉政信用项目新增贷款不降反升。

  ――其二,隐性债务底数不清,增长较快,规模较大。隐性举债方式多样,地方政府通过平台公司、购买服务、PPP、各类发展基金和引导基金等进行融资。

  以某省为例,截至2017年末,该省政府隐性债务余额较显性债务高出 80%。从其债务的构成来看,银行显性债务及隐性债务合计在全省总债务中占比超过35%。此外,还有平台公司等发行企业债、中期票据、短期融资券、其他债务工具等形成政府债务,信托等非银行机构融资、企业和个人借款、供应商应付款等形成政府债务等债务形式。特别是2015年初至2017年末,该省形成的银行涉政信用项目隐性债务占银行对政府债权超过55%,属于违规举债清理整顿范围,存在较大风险隐患。

  ――其三,债务期限错配风险较大,且存在担保链风险。政府债务主要投向中长期基建项目,投资周期长、回报慢,一些项目在今后较长一段时期内收益难以保证,“借新还旧压力较大”。

  以某省为例,截至2017年末,该省银行隐性债务中,约有15%的债务抵押担保不足且项目现金流无法覆盖偿债本息,基本依靠借新还旧维持项目经营。

  ――其四,市县级政府隐性债务风险更为突出。从债务分布来看,地方政府隐性债务主要集中在市县两级,一些市县实际负债率较高。

  以某省为例, 该省个别区县债务额度高,到期时间集中,还款来源不足,偿债压力大,其隐性债务风险明显高于省级。该省银行隐性债务总额中,区县级占比超过45%; 市(州)本级占比超过40%;省本级仅占比约15%,远低于市县两级。

  ――其五,财政风险有可能转化为金融风险。规范地方隐性债务过程中可能会加大金融机构风险暴露,财政风险最终转嫁给金融部门。

  例如,一些省份在清理地方政府融资担保的过程中,出现了撤销各类担保函、承诺函的现象,在无法提供增信手段的情况下,金融机构基于风险考量,停止了政府信用项目信贷投放,导致部分平台公司在建项目的融资需求无法得到满足,部分在建项目面临停工,造成了政府与银行间的纠纷。

  央行:中国经济金融风险可控

  整体而言,央行报告对2017年以来中国金融体系的稳健性状况进行了全面评估并认为:中国经济金融风险可控,不会发生系统性风险。 

  报告也提醒,当前和今后一段时期,影响和威胁全球金融稳定的风险因素在增加,特别是全球贸易保护主义抬头,由美国挑起的经贸摩擦,对全球及中国宏观经济和金融市场构成负面影响。同时,美国等主要发达经济体货币政策调整也可能引发全球流动性收紧,并对新兴市场国家形成外溢效应。 

  国内方面,中国经济金融体系中多年累积的周期性、体制机制性矛盾和风险正在水落石出,经济运行中结构性矛盾仍较突出。调整体制机制性因素需要一个过程,化解潜在的风险隐患需要付出一定成本,任务依然艰巨。

  展望2019年,报告认为,全球经济和金融市场仍存在较大不确定性,中国经济在由高速增长向高质量增长的转型与结构调整过程中,一些“灰犀牛”性质的金融风险可能仍将释放,但中国经济体量大、市场大、韧性强等基本态势没有变,中国坚持市场化方向、坚持改革开放的基本政策取向没有变,也不会变。

  “可以预期的是,2019年中国宏观经济金融政策的前瞻性、灵活性进一步提高,协调性、有效性进一步增强,中国金融改革的深度广度将会进一步拓展,对外开放的步伐只会加快不会放缓。”

  当前中国面临的潜在风险因素

  纵观央行这份中国金融稳定报告,当前和今后一段时期,影响和威胁全球金融稳定的风险因素在增加,中国经济金融体系中多年累积的周期性、体制机制性矛盾和风险也水落石出,经济运行中结构性矛盾仍较突出。

  外部风险方面,高度关注当前全球经济金融运行中的一些突出趋势:

  一是全球贸易失衡导致反全球化思潮与保护主义情绪的进一步加剧,可能拖累全球经济增长。尤其是美国掀起全球范围内的贸易摩擦,给全球经济金融带来极大的负面影响和不确定性。

  二是主要发达经济体货币政策正常化,可能导致全球流动性环境趋紧,进而对发展中经济体构成冲击。

  三是地缘政治问题的不确定性对经济金融的影响加大,金融科技等新技术相伴而生的新风险亦不容忽视,都对全球金融监管构成挑战。

  内部风险方面:

  一是从宏观视角看,中国宏观杠杆率总水平有所企稳,但企业部门杠杆率仍高,地方政府隐性债务风险不容忽视。

  二是从中观视角看,金融体系关联度和复杂性增加,金融监管尚存一定空白和不足,影子银行、金融控股公司、系统重要性金融机构监管亟待加强。

  三是从微观视角看,部分机构存在业务违规,部分领域和地区金融“三乱”问题仍然突出。(魏)

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